由工程质量治理两年行动而想到的
汪士和
自2014 年7 月1 日住房城乡建设部向全国颁发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》之后，住房城乡建设部在两个多月时间内先后颁发了关于印发《全国建筑市场监管与诚信信息系统基础数据库数据标准（试行）》和《全国建筑市场监管与诚信信息系统基础数据库管理办法（试行）的通知》、《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》、关于印发《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》的通知、关于印发《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定(试行)》的通知、关于印发《建筑工程五方责任主体项目责任人质量终身责任制追究暂行办法》的通知、关于印发《工程质量治理两年行动方案》的通知以及《住房城乡建设部办公厅关于开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作的通知》等10 多个文件。在这么短的时间内专门为建筑业密集下发了如此多的文件，本人在建筑行业干了一辈子也没有碰到过。9 月4 日，住房城乡建设部又召开全国工程质量治理两年行动电视电话会议，会后没多久即通知各省、市、区建设行政主管部门分管建筑业的领导到北京去汇报对电视电话会议的落实情况。基层从事建筑业管理、建筑工程质量管理和市场监督管理的同志反映,被一大堆文件“压”得快喘不过气来了。我想这都是由于建筑业过去欠债过多所形成的短暂现象，挺过这一阵子，建立健全了适应建筑市场监管和服务的体制机制以及纪律制度后，势必将为今后建筑业的发展改革打下更坚实的基础。
住房城乡建设部部长陈政高在全国电视电话会上强调：这次两年行动主要抓六件事。一是全面落实五方主体项目负责人质量终身责任；二是严厉打击建筑施工转包违法分包行为；三是健全工程质量监管和监理机制；四是大力推动建筑产业现代化；五是加快建筑市场诚信体系建设；六是切实提高从业人员素质。这六个方面是六条途径，指向的全是建筑质量。陈部长还说抓工程质量必须突出重点，突破重点，才能收到预想效果；突破重点，需要勇气，要敢于直面矛盾，绝不回避问题，突破重点，需要创新，这就是在解决问题中，创立起新的体制、机制；突破重点，需要我们有所作为，需要我们创造性地开展工作。
这次工程质量治理两年行动提出主要抓六项工作，而其首当其冲的就是全面落实五方责任主体项目负责人质量终身责任，这的确是重中之重的工作，抓住这个重点就抓住了建筑市场混乱的源头和要害，就抓住了极大影响工程质量的牛鼻子。由于法律的缺失和法制观念的淡漠，多少年来建筑市场已经形成了一个怪现象：无论勘察单位、设计单位、还是施工单位、监理单位，都唯建设单位的意愿马首是瞻，一切以建设单位的意图为中心，哪怕明显违反法律法规、明显违反强制性标准、明显违反基本建设程序，也无人站出来反对和纠正（因为如有反对意见，处理方法很简单，建设单位马上以XX 不配合为由，要求换单位）。但是如果出了问题，建设单位又会以“总包负总责”一句话，把责任推得干干净净。这就使得一些建设单位的项目负责人进而有恃无恐，施工企业说这些人是无法无天。客观上形成国内建筑市场上违法发包、随意肢解分包工程行为比比皆是。这次住房城乡建设部的建市〔2014〕118 号文第四条规定：“本办法所称违法分包，是指建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的单位和个人，或者肢解发包等违反法律法规规定的行为。”住房城乡建设部的建质〔2014〕124 号文第二条规定：“建筑工程五方责任主体项目负责人是指承担建筑工程项目建设的建设单位负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师。建筑工程开工前，建设、勘察、设计、施工、监理单位法定负责人应当签署授权书，明确本单位项目负责人。”这下终于把建设单位“装进”制度的笼子里了，不按规矩办事，首先建设单位负责人要被追究责任，特别是与其他四方主体项目负责人一道承担质量的终身责任，建筑业同仁怎么能不为此举措叫好呢？喊了多年的整顿规范建筑市场秩序，可望会在两年治理行动中见到成效了。
对于施工企业转包和违法分包的打击放在两年行动的第二位来抓，也是恰如其分的。多少年来，转包和违法分包行为不但屡禁不止，而且有愈演愈烈的势头。一个项目本身已经是最低价中标，再经多次转包层层扒皮，还有多少可用资金用于工程建设上，最终牺牲的只能是工程质量！这种不计后果的转包和违法分包造成建筑物垮塌现象时有发生，一些住宅问题成堆，购房者和居民业主苦不堪言，甚至让老百姓辛苦了一辈子攒下的钱打了水漂，这种行为非严厉打击不可，否则怎么去落实关爱民生的诸多举措呢？另外四项工作：健全质量监督和监理机制、推动建筑产业现代化、加快诚信体系建设和提高从业人员素质，也都很重要，这是对工程质量长效管理的需要，是保证两年治理行动结束后，混乱局面不反弹的重要保证。
作为建筑市场管理协会的一员，非常赞成陈部长关于治理行动与机关各部门都有关系的提法，因为就质量谈质量，容易造成这是质量部门一家事的误区，现在客观情况是方方面面联手才能综合治理工程质量。虽然协会只是民间社团，不负有任何政府职能，但也要责无旁贷地加入到这场工程质量治理两年行动中来。鉴于此，本人通过学习和领会相关文件精神发表几点拙见，以供建筑同仁们参考。
目前工程质量上出现的问题很少是由于缺乏技术能力造成的，而是市场外部环境综合因素的影响。如果从陈部长敢于直面矛盾、绝不回避问题的要求出发，关于最低价中标的法律法规得改一改了，任何工程项目又要造价最低，同时又要创出优质工程，这是个不切实际的想法，是不符合市场经济基本规律的，是不顾国情生搬硬套国外“最低价中标”概念的结果，最终倒霉的必然是工程质量，这是与两年治理行动的初衷背道而驰的。现行对招投标管理机构的考核办法也得改革，不能把与标底比累计节省多少投资作为重要考核指标。客观地说，标底也是根据工程量清单计价的方法计算出来的，是科学的，在此基础上下浮十几、二十几个点中标的工程，能保证工程质量吗？建议对每一个地区招投标部门做一项调查：在已完的最低价中标项目中，有百分之几的工程是按中标价结算的？而决算价远远大于中标价的工程又占多少百分比？说明当初不顾实际低价抢标报的价格是根本干不下来的。既然如此，为什么要推行最低价中标？须知，上有政策下有对策，五花八门的招数应运而生了：一曰陪标，有意中标该项目的企业，找一帮“兄弟”帮帮忙，标书是统一做的，并且在不同的电脑上打印标书，给陪标企业一些费用，这次你帮我，下次我帮你；二曰围标，注意，是一些相互关照的企业向上围标，让被帮忙的企业不仅能中标，而且还要多赚点，帮忙的人当然也不会白忙活，赚点好处费；三曰邀标，实际在招投标前就确定了承包人，然后做做表面文章，形式上履行程序，使招标走过场；四曰抢标，故意压低标价，然后再通过“做工作”补回来，如果建设单位不同意补，那工程干一半就把它停下来，直到谈到追加合适的造价为止。国外搞最低价中标，人家主张该你承包商赚的钱，赚在明处，如果连合法利润都要让掉，反而认为工程质量会得不到保证，要判为废标。并且一旦合同敲定后是不能轻易变更的，所以有企业拿国内的套路到国际市场就吃亏了。
震惊国人的上海一场大火，死伤上百人,真正的“杀手”却是建筑市场多少年“司空见惯”的转包和违法分包行为。2010 年11 月15 日，上海市静安区胶州路728 号公寓大楼发生特别重大火灾事故，造成58 人死亡，71 人受伤，直接经济损失1.58 亿元。国务院事故调查组认定：该起特别重大火灾事故是一起因企业违规造成的责任事故。事故的直接原因是施工人员违规电焊作业，电焊溅落的金属焊渣，引燃了下方脚手架防护平台上堆积的聚氨酯保温材料，碎屑引发火灾。事故的间接原因一共有六条，其中最关键的一条是建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包，违法分包。由于工程违法违规，层层多次分包，多家作业导致安全责任不落实，现场管理混乱，电焊工无证上岗且严重违反操作规程，加上市、区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失，于是一起完全可以避免的事故还是不幸发生了。虽然政府依照有关规定，对54 名事故责任人做出严肃处理，其中26 名责任人被移送司法机关依法追究刑事责任，28 名责任人受到党纪、政纪处分，但58 条鲜活的生命永远逝去了。谁能想到工程建设领域的违法转包、分包会造成这样大的严重后果。所以，545 号文要求开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作，对于工程质量治理两年行动的贯彻很有必要。
如果说突破重点，需要在解决问题中创立新的体制、机制，对建筑工程实行优质优价希望予以考虑。市场经济中任何商品都体现优质优价，唯独对建筑商品实行优质低价，这是不公平的。我们对不重视工程质量采取严厉处罚的同时，对创出优质工程的企业必须给予奖励。一是为了引导鼓励创建更多的优质工程，二是对创优的企业，多耗工、料进行合理的补贴，三是体现了优质工程的本身价值。有开发商把省优国优工程作为楼盘的卖点时，他们将价格是卖上去了，但创优的施工单位却没有从中获得半点好处，他们哪来的创优积极性呢？当然鼓励创优也不单单是每平方米能奖励几十元钱一种方法，有的地区也曾尝试给获奖施工企业以同等体量的工程作后续工程或采用在下年度该企业参与投标时享受加分奖励。总之，鼓励企业创优，不仅要创造五方责任主体缺一不可的氛围，而且要坚定不移地创立干好干坏不一样的体制和机制。
陈政高部长在全国电视电话会议上说，抓好工程质量治理两年行动，关键在领导，重点在落实。从建市〔2014〕108 号文的字里行间，我们已经看到住房城乡建设部新的领导班子有把工程质量治理两年行动一抓到底的决心。108 号文件最后一段话是这样表述的：“我部将每半年对各地建筑市场监管信息化和诚信体系建设情况进行一次督查，对建设情况好的进行表扬，对建设不力的给予通报批评。一年内两次被通报的，对省级建房城乡主管部门分管负责同志进行约谈。”
据了解，关于建筑市场监管与诚信信息系统的建设，各地区由于认识上的差异和经济能力的差距，进度有快有慢，快的已经分别建立了本地区企业数据库、各类注册人员数据库、工程项目数据库以及诚信信息数据库等，在本地区可以方便地查询：某个企业在某个项目上具体项目负责人的状况（建造师等级、在手有无其他项目，有无不诚信记录），对市场监管形成强有力的抓手，而有些地区尚处于起步阶段。进度不一造成了一些顾虑：抓得早的信息全方位上网公布，该地区企业似乎吃亏了，没有建成诚信系统的，不公布信息，该地区企业就相对讨巧了。
所以住房城乡建设部抓住监督环节是个好主意，但必须加快促成市场监管和诚信体系全国早日联网，这样才能更进一步确保工程质量治理两年行动举措落到实处，并最终如愿取得治理活动的目标成效。
综上所述，说一千道一万，工程质量治理两年行动，再多的文件再好的政策，最终如果落不到实处，那只能是纸上谈兵。举一个去年的例子：有关部门经过大量的调查研究，制定了建设工程合同示范文本，凭心而论，这是个规范市场非常接地气的文件，用合同规范甲乙双方的行为，本是天经地义的事，基层建设行政主管部门支持，施工企业拥护。可有的甲方不乐意了，他过去什么都可以说了算的做法受到了制约，结果借口这示范文本只属于试行，而拒不执行，仍强迫施工企业使用老版本的合同，于是乎众口一词说好的合同示范文本却被某些利益熏心的人束之高阁而有令不行。试问一句：一些建设行政主管部门为什么就能同意甲方的无理行为而不采用新的合同示范文本呢？以“试行”为由所以不用，这说法太勉强、也太不把国家建设行政主管部门的执法权放在眼里了！很多新的文件和政策出台不都是得“试行”或“暂行”一段时间吗？由于甲方抵制新的合同示范文本就行不通，让该实行的政策放空了。有些甲方即使采用了新的合同示范文本，却在送交备案合同之外，搞许多补充条款，这实质是搞阴阳合同的翻版，这些也应该在治理内容之中。建议对现阶段下发的十多个文件，认真地抓住落实这一环节，发现如上所诉述的合同示范文本的情况，严肃责令整改，直至追究，做到令行禁止，如此才能保证工程质量两年行动抓出成效，还建筑业一个健康、规范、有序的建筑市场新秩序。
（作者为江苏省建筑市场管理协会会长）
