发达国家建筑产业政策带给我们的启示
之一：制度建设是建筑业健康发展之基石
改革开放30多年来，建筑业呈现出持续快速增长的势头，为我国国民经济和社会发展作出了巨大贡献。然而，建筑业在取得辉煌成就的同时，仍然存在着制约其健康发展的问题和障碍。西方发达国家的经验或许能为我国建筑业未来发展带来新的思考。
完备的法律体系支撑建筑业健康发展
法律法规是建设行政主管部门管理建筑市场的主要依据，健全的法律法规体系是建筑市场有序运作的基本保障，也是衡量一个国家建筑业管理水平的重要标志。同时，对于促进建筑业健康发展具有重要作用。
在美国，完备的法律体系是建筑业有序发展的有力保障。在建筑工程管理中，美国形成了以《统一建筑法规》为主题，包括《联邦测量法》、《联邦电器法》、《联邦机械设备法》、《地方规划法》以及《环境保护法》等涉及公共利益和安全的法规系统，同时还包括大量的质量标准和技术规范。
《统一建筑法规》是最为重要的建筑活动管理法规，它对管辖范围内任何建筑物的施工、改建、拆迁、使用、维修以及建筑行政管理、建筑许可等制度作出了详细规定。此外，工程建设主体行为还要受到来自《税法》、《公司法》、《会计法》、《劳动法》、《保险法》、《商业职业法》及《统一商务法规》等综合性经济法规的制约，各州、县、市都要结合本地实际情况对该法规进行修改补充，并制定和完善一套有针对性的建设法律体系。在制定和执行建设法规方面，地方政府发挥着极其重要的作用。
日本是建设法律体系相当完善的国家之一，体系完备、措施得力、责任严明、可操作性强是日本建设法律体系的鲜明特征。日本的建设法律分为三个层次：国会制定的法律、政府颁布的政令和职能官厅（如建设省）发出的省令。法律拥有最高效力，依照法律颁布政令（法的施行令），再由政令发出省令（法的施行规则）。此外，日本的建设法律体系包括《建设业法》、《建筑基准法》、《建筑师法》、《公营住宅法》、《住宅建设规划法》等一系列法律、法规、规则。此外，还有一些与建筑业密切相关的法律，如《中小企业现代化促进法》、《劳动安全卫生法》等。
德国享有“法制大国”的美誉，其高度发达的建设法律体系成为各项建设活动高效有序运作的重要保障。
德国的建设法律主要包括《联邦建筑法》、《建筑产品法》等一系列法律法规和标准，他们分别对建设主管部门的职权范围、建筑许可、建设咨询、材料检测、建筑产品质量保证体系、劳动保护、安全事故预防、招投标及承发包双方权利义务等方面做出了全面详细的规定，制定了明确的标准规范。在住宅建设方面，通过制定《住宅建设法》、《住宅现代化促进法》等法律，将发展大众化住宅作为产业政策的扶持重点。同时，政府提倡并鼓励私人投资的建房活动。此外，德国各州还根据地方的具体需要，制定有地方针对性的建设管理法规条例。
工程保险和担保制度的普及
工程保险是一种强制性制度。在美国，承包商、分包商和咨询设计商没有购买相应的工程保险或没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。在法国，《建筑职责与保险》规定，凡涉及工程建设活动的所有单位，包括业主、总承包商、建筑师、专业承包商、建筑产品制造商、质量检查公司等，均须向保险公司进行投保。通过实行强制工程保险，各相关主体在自身利益的驱动下，强化了自律意识、确保了工程质量、促进了工程建设的良性循环。
业主方控制工程保险。业主控制的工程保险是一种全面涵盖的保险方式，其主要目的是让业主拥有控制保障其资产的保险和风险管理计划，多数发达国家和地区倾向于采用业主方控制的工程保险。在香港，保单以业主和所有参与工程项目的各承包商的联合名义担保。
保险公司与业主方密切合作。保险公司在项目开始阶段就与业主密切配合，进行风险管理。保险公司在施工现场派驻专门人员，专业工程风险分析师也协助业主进行完备的风险分析并提出风险管理建议，降低了保险公司的理赔风险。
中介体系发达。国际上工程保险业发展完善的国家和地区，其工程保险中介体系也十分发达。一方面，保险经纪人在保险市场非常活跃，保险经纪人代理顾客完成绝大多数的保险业务，包括评估风险、订立保险合约、检测风险、处理索赔等风险管理的全过程；另一方面，中介体系管理完善，保险中介人要通过从业资格审查、组织资格认证考试才能执业，有专门的组织建立保险中介人信息档案库，对保险中介人的执业情况进行全面记录，并接受社会公众对保险中介人的查询和投诉。
工程保险人力资源丰富。在保险业发达的欧美国家，工程保险方面的人才多有较严格的筛选制度，获得一定执业资格后方可上岗并定期接受业绩考核。这些国家的保险公司、保险经纪人公司大多设有工程部，专门的人员负责经营工程保险并办理相关业务，其工程保险业务已迈入专业化、制度化和现代化的阶段，这都与丰富的工程保险人力资源有着密切关系。
工程担保。美国是实行工程担保制度较为完善的国家，实行的是高保额都有条件保函模式，主要应用于投标担保、履约担保和付款担保。其中，履约担保通常会覆盖预付款担保、保留金担保、维修担保等多个品种，其有效期一般从工程开工至保修期满截止。
在美国，无论是承包商、分包商，还是设计咨询商、设备供应商等，如果没有取得相应的工程担保，或者没有购买相应的工程保险，几乎无法从建筑市场上获得合同。这不仅是美国法律强制推行的结果，也是工程建设各方普遍遵循的惯例。
美国法律禁止商业银行从事工程担保业务，专业化的保证担保公司是工程担保市场的承保主体。美国的保证担保公司一般都具有金融机构的身份，具备雄厚的资金实力来提供担保服务。保证担保公司的人员一般都是从事担保业务、法律、工程管理等方面的专家。
这些担保公司必须经美国财政部评估、批准，每年都要进行复核。担保公司提供的每笔保证担保业务金额，不得超过其注册资本。
当承包商违约后，担保人在保函所规定的担保总额内将对承包商尚未履行的全部合同责任负责，并同时继承承包商的合同权利。担保人有权自行选择代为履行合同的方式，包括：提供技术、经济和管理上的支持，由原承包商继续履约；引入新的承包商；将未完成工程另外发包并向业主支付因此增加的合同金额；向业主直接赔付一笔业主能接受的赔偿金以买回保函。
美式工程担保的顺利实施依赖于以下条件：首先，需要对工程担保制度作出强制规定，在这一前提下，承包商如果要持续发展，必须保持良好的商业信誉，以便获得未来工程项目的担保；其次，需要建立商业化的工程保证担保市场，发展专业化的工程担保公司，使其具备能够代为履行工程合同的能力；最后，需要建立工程保证担保市场的公平竞争机制，防止担保公司通过其垄断地位影响乃至阻碍建筑市场的竞争秩序。
目前，世界各国和各地区的工程保证担保制度各有特点，尚未形成统一的模式。
之二：建筑工程质量是建筑业发展之本
工业发达国家和地区在建设工程质量与安全管理方面已经有100多年的历史，目前已形成了比较科学的符合市场经济条件的机制，在法律手段、经济手段等各方面积累了许多宝贵的经验。
完善的法律体系保证工程质量
美国的建设工程质量与安全生产管理方面的法律法规主要分成3个层次。第一层次为基本法，明确了职业安全与健康的各项基本原则，成立了管理机构体系。第二层次是严格、细致的各项标准，从一般规定、环境控制等各个环节出发，对工程安全生产做出了详细规定。第三层次是行动指南，对标准的目标、背景、执行程序、重点事项等做出了相应阐述。
英国建筑安全法规体系可以分为4个层次。第一层次是基本法律，即1974年颁布的《劳动健康安全法》。该法从7个方面规定了从事劳动活动人员的责任义务，并明确了中央监察机构和地方监察机构的设置及职责。第二层次是行政法规，重要的有1994年颁布的《建筑（设计、管理）》、1996年颁布的《建筑（健康、安全和福利）条例》以及《事故、疾病和危险发生报告条例》等。第三层次是由相关国务大臣批准的实践规范，由各行业起草，详细描述并推荐行业中能够达到法律要求的比较好的实践形式，但是有特殊的法律地位。第四层次是指南和标准，作为雇主采取安全措施时的建议和指导。
德国有关建筑安全的法律体系采取“双轨制”。一是政府颁布的法律和条例，属于国家规定行为，由国家立法，包括《劳动保护法》、《企业安全规定》等一系列法律法规。二是行业工伤事故保险联合会颁布的规定与规则，属于行业自治行为，由行业自治立法，最主要的行业法规是以《事故防范规定》为核心规定的《工伤事故保险联合会守则》等。该国《建筑工地劳动保护条例》规定，业主必须负责工地所有人员的安全与健康，采取符合《劳动保护法》规定的各项安全生产措施。建筑师不仅需要对工程本身质量负责，还要对涉及安全的重要施工方案负责。业主委托协调员筹划建设工程安全生产措施，参与项目的总体规划和设计，协调施工全过程的安全事宜。
工程质量需要严格的安全生产监管
英国设有建筑行业专项监察计划。为切实提高建筑行业质量与安全管理水平，英国置业安全健康机构启动了建筑行业专项监察计划，内容包括：业主或承包商是否对高空作业危险有清醒的认识，并制定了适当的防范措施；设备是否得到正确的安装、检查、维护和使用；工作场所是否能有效避免摔倒或跌倒；过道和漏气是否有杂物堆积；工作区是否有不必要的材料或废物；劳动者是否了解风险控制措施。
德国的安全生产监督管理采取双重监管体制。一是国家劳动保护机关开展的国家性质的劳动保护工作和劳动监察，由国家、各联邦州和州各部委、行业监管局负责。二是法定事故保险机构开展的劳动保护活动和检查，由行业工伤事故保险联合会及事故保险公司组织。
实行“重罚机制”是德国质量和安全生产监督管理的一个重要手段。德国的事故成本非常高，如发生一起死亡事故，经法院定为责任事故后，企业将要承担高额的罚款。在“重罚机制”的作用下，由于违法成本太高，德国的企业以及企业的所有者、管理者和员工都不敢拿自己的经济利益冒险。
德国没有建筑工程监理和专门的政府质量监督。州政府质量审查主管部门授权由国家认可的审查工程师，对所有新建工程和设计结构安全的改扩建工程的质量实行强制性监督审查。审查工程师代表政府，负责对工程建设全过程的质量进行全面、全过程监督审查。审查工程师若徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂或在工作中严重失误，将被终身取消审查工程师的执业资格。工程质量监督检查的费用由发包方通过纳税形式向政府建设主管部门缴纳，州政府付给接受委托的审查工程师，避免了审查工程师与发包人之间的雇佣关系。这种方式保证了监督工作的公正性和权威性。
高效的保险及培训制度确保工程质量
强制的工程担保和保险制度是美国建筑质量监督的重要手段，建筑行业的人身安全保障有一套完整的管理体系。美国法律规定，建设工程的所有参建方包括业主、设计单位、承包商、材料生产和供应商等都必须向担保和保险公司进行强制性投保。从项目立项开始到工程结束，分别由责任方承担工程的担保和保险责任。担保和保险公司因经济利益与其息息相关，因此会主动介入工程建设领域。这改变了工程质量监督主要由政府承担的局面，从而形成了齐抓共管、行之有效的工程质量监督管理机制。
美国工程保险保费费率完全按市场规律确定，承包商缴纳安全保费的多少与安全施工业绩密切相关。承包商如果具有良好的安全业绩和信誉，往往保费低廉，施工利润较高。反之，保费高昂或保险公司拒保，会导致承包商亏损甚至无法获得施工资格。在这种市场经济杠杆作用下，承包商自己的安全意识十分强烈，保险公司为自身利益也对施工安全极为重视，积极参与到施工安全管理之中。
德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。政府授权建筑业事故保险联合会负责建筑施工安全生产的行业管理。联合会属于半官半民组织，具体负责工伤事故保险管理、安全生产的行政与技术法规制定、教育培训组织、事故调查统计和工伤疾病保险工作。所有建筑企业职工均须参加强制性工伤保险，每个企业都必须加入所在地区的联合会，成为联合会的成员。凡承揽建设工程的承包人，必须按照雇工人数和工种的危险程度向联合会交纳工伤保险费，由联合会负责承担保险。
安全教育培训为工程质量保驾护航
英国将安全培训当做安全管理的基本工作。工地上一切人员都要经过安全培训，对于通过培训考试合格的建筑工人，要根据其安全知识掌握程度和工作经验，确定其上岗档次，并用不同颜色的胸牌区分不同级别。项目负责人根据胸牌，为工人安排不同的岗位和工作地点。英国规定，培训雇员是雇主的责任，雇主负责安全培训经费的支出，需向建筑工会培训中心足额及时交付，数额约占利润的1%。
香港则实行“绿卡”制度。“绿卡”又称“平安卡”，由香港建筑业训练局或香港劳工处认可的机构统一颁发，工人接受并通过安全培训后可获得此卡，有效期为3年。进入施工现场的新工人必须持有“绿卡”，否则将被拒绝进入。建筑公司不得接收没有“绿卡”的工人，否则公司将受到严厉惩处。进入工地检查的政府工作人员、建筑师、工程师等也必须要有“绿卡”。“绿卡”制度的实施，有效地保证了工人在工作前都能得到培训，提高了工人在安全与健康方面的素质。
此外，香港还实行安全支付计划和独立安全稽核计划。该制度是将承建商在建筑安全方面的开支从工程合约中单独列出，该费用不参与投标竞争，而是由业主根据承建商在建筑安全方面的表现予以支付。安全表现良好的承建商可以获得支付，安全表现一般的承建商酌情扣减，安全表现不合格的承建商就不能得到该项目安全费用。独立安全稽核计划，是指业主聘请独立的认可安全稽核员，每3个月对承建商在建筑安全方面的表现进行一次独立的安全检查和考核。
总之，建筑工程质量是确保建筑业健康发展的根本，西方发达国家为确保建筑工程质量制定了各种行之有效的措施与制度，为我国建筑业发展提供了有益借鉴。
之三：先进科技助推建筑业健康发展
纵观发达国家将科技成果成功应用在建筑领域的案例，美国是最典型的国家。据资料显示，美国建筑产业技术政策经历了三个变化阶段：一是法制化，建立了产业技术政策的法律依据。二是系统化，形成了系统的产业技术政策。三是直接化，支持产业技术发展的方式从间接支持转向直接支持。在美国，支持科技创新、促进科学技术为国家利益服务是政府的责任和义务。政府充分利用市场机制，引导私人资本参与科技创新活动，推动科技的产业化，避免直接介入应用和技术开发研究。
科技政策与国家建设目标
首先，美国政府通过对科研机构和研究开发投入的免税与退税政策激励个人、企业和科研机构从事科研活动。美国的政策法律对于享受税收优惠和免税待遇的科研机构作出了明确规定：政府下属的科研机构免征所得税。任何人如果向一家政府下属的科研机构捐款，捐款人可以获得相应的减税待遇。大学是美国从事基础研究的重要力量，作为教育机构，其可以获得免税待遇。对于独立的科研机构，只要是非营利机构，并且从事的是“公益性科研活动”，就可以享受免税待遇。美国关于税收的法律还规定，一切商业性公司和机构，如果从事的研究开发活动的经费与以前相比有所增加，则该公司或机构可获得相当于该增加值20%的退税。此外，美国制定了涵盖范围广泛的知识产权制度，有效地保护科技专利成果，并促进其转移和使用。
其次，美国有国家建设目标和“建设美国”计划。20世纪90年代中期，美国联邦政府的国家科技委员会（NSTC）组建了一个建筑与建设协调分会，它与14个联邦机构的工作重点都是增强美国建筑业的竞争力。他们通过研究改善公众和工人的安全与环境质量。在履行该职责过程中，该分会积极与行业和学术界合作，有计划地在行业论坛上和向商务部递交的提案中将研究重点延伸到建筑业，并提出7项研发和示范目标。经过进一步讨论，形成了美国国家建设目标：即项目交付时间缩短50%，在运营、维护和能源方面降低50%的成本，使房屋居住者的生产力和舒适性提高30%，使与设施相关的疾病与伤害减少50%，使浪费和污染减少50%，使建设疾病与伤害减少50%。
1996年，美国能源部实行了“建设美国”计划（BuildingAmerica），形成在住宅生产中提供能源解决方案的公私合作伙伴关系。该计划对住宅建设应用系统工程方法，提出了以下目标：建造出能源使用减少30%到50%的社区规模家园，帮助建造者减少多达50%的建设时间和浪费，提高建造者的生产力，为建筑商和供应商提供新产品机会，实施节省能源和材料的新技术。
为完成这些目标，由50多家公司和机构组成了5个核心团队，开展研发、测试、教育和技术援助，分析工厂和施工过程中的问题，使独自从事传统工作的建筑业各个阶层联合起来，并且将节省下来的费用再投入到改进能效和产品质量当中。
政府在美国各个建筑协会中推动“创新企业群”的发展。“创新企业群”强调的是一个中心点，多方面参与，坚持的是横向联合、纵向发展的原则。“创新企业群”是具备研究和开发能力、拥有雄厚资本和创新动力的建筑业技术创新团体。为了促进建筑业“创新企业群”的发展，美国的建筑企业、大学和政府建立了独特的合作伙伴关系，建有超前意识的专业技术和良好的技术创新的发展机会，还可以在自身发展的情况下加强新材料、新工艺、新技术、新结构的研发和应用。
多举措推动建筑业技术进步
为了推动建筑业的技术进步，发达国家采取了有力的政策和措施。例如：日本政府建立了“建设技术开发会议”制度，会议的主要任务是制定提出重大科技政策，制定提出科研长期方向和科技规划，制定提出重大科技发展措施。日本对建筑业采取了经济扶持政策。政府给国民经济意义重大的研究开发项目提供补贴，使科技活动纳入政府科技政策的轨道，设立国产技术振兴资金贷款制度，由日本开发银行为进行国产新技术企业化的企业给予长期低息贷款，设立中小企业新技术改造贷款制度，在税收上，采取优惠措施。日本还建立“特殊法人、新技术开发事业团”，促进科研成果转化为应用技术。该事业团负责对科研单位的成果向应用技术进行转移。对于风险大的新技术，给企业提供开发费用，开发出成果后再由企业偿还。日本建立建筑技术的评价、审查制度。对新技术的评价结果以政府公报形式公布。同时，建立民间开发建筑技术审查认定制度，促进民间研究开发活动，使新技术较快得到推广。此外，日本的建筑企业还积极进行技术研究。日本的超大型建筑企业都有自己的研究所。日本大成建设公司的研究人员达320人，开展具有国际特色的大企业的研究开发，投入技术研发资金占销售额的1%，比日本建筑业的平均水平0.54%高出近1倍。日本鹿岛建设公司这一比例达到1.29%。
英国政府则主要通过设立多种资金计划帮助建筑业和科技人员开拓思路，进行各种技术创新研究，大力发展科技型建筑企业。
首先，英国政府制定了建筑企业研究援助计划。旨在帮助建筑企业在发展科技型建筑企业之前，开展以商业为目的的风险研究，申请获准的建筑企业可以获得最高29.8万美元的无息“可免除偿还贷款”。丰厚的援助基金，大大促进了建筑企业对创新计划的实施。其次，英国还进行联合研究、设立赠款基金。目的在于促进大学与建筑企业之间在科技创新领域进行研究开发合作。要想获得赠款，建筑企业必须与一所大学联合开展研发工作，一半项目费用由赠款基金会支付，另一半费用由建筑企业承担。
发达国家对于建筑业科技创新领域的支持有着严格的制度，同时，对于那些进行科技研究的建筑企业实行税收减免政策，在很大程度上，激励了建筑企业从事科技研发，为建筑业科技创新提供了原动力。
（来源：中国建设报，记者 韩睿华）
